Wolontariat pracowniczy w społecznie odpowiedzialnej firmie

Doradztwo online

Partnerstwo publiczno-prywatne

1. Czy partnerstwo publiczno – prywatne możliwe jest tylko w oparciu o obowiązującą ustawę?

Partnerstwo Publiczno-Prywatne, rozumiane jako świadczenie usług pożytku publicznego przez podmioty prywatne, może być teoretycznie zawierane na podstawie dwustronnych umów – mogą to być przede wszystkim wieloletnie umowy cywilno-prawne, stosowane zresztą w naszym kraju przed pojawieniem się ustawy o PPP.

Warto jednak podkreślić, że obowiązująca ustawa mówi wyraźnie, iż współpraca publiczno – prywatna może się dobywać tylko na zasadach określonych w ustawie - w żadnych innych obszarach nie jest możliwa współpraca na zasadzie PPP. A ustawa wymienia dokładny katalog tego, co jest dozwolone...

2. Jakie są perspektywy przyjęcia nowelizacji ustawy o PPP w najbliższym czasie?

Ustawa obowiązująca jest krytykowana od dawna, przygotowano w ostatnich tygodniach projekty nowelizacji i zapewne jeden z nich (a może jakaś wypadkowa wszystkich) zostanie przyjęty. W lipcu jeden z projektów przyjęła Rada Ministrów i zapewne ten właśnie projekt – mniej lub bardziej zmieniony – zostanie uchwalony. W jakim terminie, trudno powiedzieć, słyszy się głosy o trybie ekspresowym, ale realnie patrząc może to być koniec roku 2008 lub początek 2009.

3. Czy jest jakaś instytucja, która udziela informacji albo porad jak przygotować projekt oparty na PPP i którą możecie polecić?

Jest kilka podmiotów zajmujących się doradztwem w tym zakresie, są to albo przedsiębiorstwa albo podmioty III sektora. Trudno tu kogoś polecać, niemniej jednak usługi w tym zakresie z pewnością nie będą bezpłatne.

4. Jakie zmiany wprowadza nowy projekt ustawy?

Z komunikatu rządowego wynika, iż w przyjętym projekcie zrezygnowano z wymogu wykonywania uciążliwych analiz na etapie decydowania o wyborze realizacji przedsięwzięcia. Były one szczególnie poddawane krytyce.

Przyjęto tu zasadę różnicowania zakresu obowiązkowych analiz w zależności od finansowych rozmiarów przedsięwzięcia. Pozwoli to na znaczne uproszczenie procedury dla inwestycji o małych rozmiarach finansowych, które mogą stanowić dużą część ogółu przedsięwzięć publiczno-prywatnych. Dla takich projektów PPP było dotąd w zasadzie niedostępne.

Więcej o różnicach między projektem a obowiązująca ustawą w e-learningu.

5. Czy partner prywatny, który zgłasza gotowość do realizacji inwestycji w ramach PPP także musi stawać do przetargu na wykonanie tej właśnie inwestycji?

Tak. Nie ma żadnej taryfy ulgowej. PPP traktowane jest jako inny rodzaj czy szczególny rodzaj zamówienia publicznego.

6. Jak rozumiem, partner prywatny wychodzi z inicjatywą realizacji projektu PPP i potem staje do przetargu na własny pomysł?

No trochę to absurdalne z jednej strony ale z punktu widzenia transparentności procedur jest to logiczne. Zawsze można przyjąć domniemanie, że inicjatywa była „sterowana”.

7. A jak się mają do PPP koncesje – stosowane choćby przy budowie autostrad?

Koncesje na roboty budowlane, o których tu mówimy, są w zasadzie bardzo zbliżone do partnerstwa PPP (typu DBFO, o czym niedługo będzie mowa. Stosuje się tu zasadę, iż partner prywatny, w zamian za możliwość długotrwałego (choć jednak zawsze ograniczonego w czasie) całościowego zarządzania przedmiotową inwestycją (np. autostradą) podejmuje się realizacji inwestycji stanowiącej zadanie sektora publicznego. Realizacja obejmuje najczęściej nie tylko budowę, ale i fazę projektową przed inwestycję oraz stworzenie modelu eksploatacji po inwestycji. Koncesje (porozumienia koncesyjne) obejmują długotrwałą współpracę, 25 – 30 lub więcej lat. Partner (koncesariusz) wybierany jest w ramach konkursu, przy czym przez cały okres współpracy infrastruktura wykorzystywana w ramach współpracy pozostaje własnością strony publicznej. Więcej o modelu DBFO wkrótce w ramach e-learningu.

8. Czy są jakieś zalecane formy przetargowe przy projektach PPP?

Zalecane nie, ale wielu ekspertów proponuje negocjacje z ogłoszeniem, jako najbardziej stosowną formę przetargową dla projektów PPP.

9. Czyli – wracając do przypadku, kiedy partner prywatny wychodzi z inicjatywą – jeśli jego propozycja wymagać będzie dodatkowych opracowań (czy nawet badań) i poniesie ich koszty, to nie ma to żadnego znaczenia przy przetargu???

No, nie do końca. Możliwy jest zwrot kosztów. Art. 17 ustawy o PPP mówi o możliwości pokrycia przez podmiot publiczny części kosztów przygotowania ofert. Z tym, że ów zwrot musi dotyczyć wszystkich oferentów, musi to być przeprowadzone na równych warunkach i dotyczy jedynie przedsięwzięć szczególnie skomplikowanych lub wymagających zastosowania innowacyjnych rozwiązań. Jeśli tylko jeden z oferentów poniósł takie koszty, to sytuacja jest dość patowa.

10. Dlaczego negocjacje z ogłoszeniem są najlepsze?

Ta forma zapewnia największy kontakt zamawiającego z wykonawcą oraz daje możliwość wspólnego wypracowania ostatecznego kształtu umowy. Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia formułowana jest bowiem dopiero po przeprowadzeniu negocjacji z wykonawcami. Na podobne rozwiązania pozwala także dialog konkurencyjny.

11. Jak należy w kontekście PPP rozumieć spółkę celową? Czy zawsze musi ona być powołana przez partnerów? I czy powstaje ona jedynie dla realizacji przedsięwzięcia i powinna potem zostać rozwiązana?

Przedmiotem umowy o PPP jest konkretne zadanie publiczne – jeśli strony dochodzą do wniosku (czy raczej strona publiczna po drobiazgowych analizach) iż najkorzystniejszą formą realizacji tego zadania jest zawiązanie PPP to dochodzi do zawiązania takiego partnerstwa. I dalej, jeśli najkorzystniejszą formą jego wdrożenia jest zawiązanie publiczno – prywatnej spółki celowej, to winna ona powstać. Jeśli korzystniejsze jest inne rozwiązanie, powinno zostać wybrane inne rozwiązanie. Często jednak zdarza się tak, iż najlepszy dla współpracy wariant to powoływanie odrębnych struktur organizacyjnych, służących realizacji zapisów umowy PPP, a wtedy najlepszym rozwiązaniem jest powołanie spółki kapitałowej. Cel i przedmiot działalności tej spółki nie może wykraczać poza zakres określony umową o PPP.

Co do czasu jej trwania, warto zwrócić uwagę, iż z reguły po realizacji inwestycji spółki są odpowiedzialne za jej wieloletnią eksploatację, zakończenie inwestycji nie kończy więc partnerstwa.

12. Dziękuje bardzo. Czyli spółka powinna zostać rozwiązana?

Rozwiązanie nie jest niezbędne, zresztą nie jest jedyną możliwością zakończenia PPP. Chodzi zasadniczo o zabezpieczenie majątku publicznego – a przecież ustawa wyraźnie przyznaje podmiotowi publicznemu prawa pierwokupu akcji lub udziałów spółki. I partner publiczny nie musi mieć na to zgody partnera prywatnego. Zbycie udziałów/akcji z naruszeniem uprawnień podmiotu publicznego w zakresie pierwokupu jest z punktu widzenia prawa nieważne.

Po zrealizowaniu zapisów umowy o PPP – zgodnie z ustawą - partner prywatny lub spółka celowa (zależnie od tego, kto zarządzał majątkiem zaangażowanym we współpracę), przekazuje podmiotowi publicznemu składnik majątkowy będący przedmiotem umowy o PPP w stanie niepogorszonym, z uwzględnieniem jego zużycia wskutek prawidłowego używania.

13. A jeśli spółka zaciągnęła zobowiązania pod zastaw tego majątku bez pytania partnera publicznego?

Nie jest to możliwe. Ustawa nakazuje zachowanie jednomyślności wspólników, w razie podejmowania decyzji o zbyciu lub obciążeniu nieruchomości stanowiącej własność spółki czy też samej spółki, podobnie jak w wypadku zmian umowy spółki czy jej statutu. Partner publiczny ma więc zagwarantowaną jej pełną kontrolę.

14. Czy można w skrócie i w punktach zdefiniować elementy PPP?

Mówiąc o wzorcowym projekcie, to wygląda on następująco:

- przygotowanie transakcji (analizy, wybór najlepszych opcji)

- wybór partnera (przetarg, negocjacje)

- zawarcie umowy

- realizacja projektu (zaprojektowanie, budowa i eksploatacja – w zależności od zakresu umowy i zastosowanego modelu)

- zakończenie współpracy i przejęcie infrastruktury przez partnera publicznego.

15. Jeśli doradztwo z zakresu PPP jest odpłatne, to czym zajmuje się Instytut Partnerstwa Publiczno – Prywatnego? Instytut chyba nie jest komercyjny?

Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego nie jest tworem publicznym lecz instytucją III sektora. Jest więc organizacją niekomercyjną, ale z drugiej strony nie jest finansowany ze środków publicznych.

Jak wynika ze strony www.ippp.pl „celem Instytutu jest jak najszersze upowszechnianie nowego podejścia do współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym, służącej sprawnej i wydajnej ekonomicznie realizacji zadań publicznych.”

Nie znaczy to, że oferta Instytutu jest bezpłatna, ale szczegóły najlepiej ustalić bezpośrednio z Instytutem.

16. Co rozumieć przez „finansową wykonalność przedsięwzięcia”?

Możliwość jego sfinansowania. Plan finansowy przedsięwzięcia (zresztą każdego, nie tylko w ramach PPP) powinien wyraźnie wskazywać na uzyskiwanie przychodów, które powinny wystarczyć na terminową obsługę zadłużenia wraz z odsetkami oraz osiągnięcie dochodu stanowiącego wynagrodzenie zaangażowanych inwestorów prywatnych.

17. Jakie są najważniejsze elementy umowy PPP?

No pytanie jest bardzo trudne, bowiem każda umowa dotyczy odrębnego i silnie zindywidualizowanego przedsięwzięcia. W zasadzie trudno tu mówić o elementach obowiązkowych innych niż zaleca ustawa o PPP, niemniej jednak z doświadczeń światowych i zaleceń Komisji Europejskiej wynika, iż istnieje kilka czynników newralgicznych dla powodzenia przedsięwzięcia, o których warto pamiętać.

Podstawowa kwestia to precyzyjne określenie podziały ryzyk - za jakie elementy przedsięwzięcia odpowiada władza publiczna, a za jakie strona prywatna oraz sposób, w jaki władza może przejąć jej obowiązki, jeśli nie są wykonywane prawidłowo. Wiąże się z tym zagwarantowanie stronie publicznej stałego monitoringu realizacji przedsięwzięcia – powinna ona mieć możliwość kontroli przedsięwzięcia, a zwłaszcza jego aspektów finansowych. Kolejna kwestia to zagwarantowanie sektorowi publicznemu możliwość ewentualnego zwiększenia swego udziału w zarządzaniu i realizacji przedsięwzięcia (a w skrajnych przypadkach przejęcia wszystkich zadań partnera prywatnego), jeśli wymaga tego interes publiczny zagrożony przez niewłaściwy poziom świadczenia usług.

PPP.

Sama umowa powinna zawierać przynajmniej: cel i przedmiot przedsięwzięcia, harmonogram jego realizacji, wartość środków na jego implementację, nakłady partnera prywatnego, ewentualny wkład podmiotu publicznego, normy jakościowe, zasady sprawowania nadzoru przez podmiot publiczny, okres na jaki umowa została zawarta, warunki jej rozwiązania, procedury zmiany umowy, wynagrodzenie partnera prywatnego, podział ryzyk, warunki ubezpieczenia przedsięwzięcia, wreszcie tryb i zasady rozstrzygania sporów.

18. W których krajach PPP jest najbardziej popularne?

Z dostępnej literatury wynika, iż w Europie najszybszy rozwój projektów PPP ma miejsce w Wielkiej Brytanii oraz Hiszpanii i Portugalii. W latach 1998 – 2004 projekty typu PPP stanowiły w Wielkiej Brytanii 11% wszystkich inwestycji sektora publicznego. Poza Europą zaś model ten jest popularny w Australii, Kanadzie i USA. Szacuje się, iż po roku 2000 na świecie zawarto blisko 1000 umów PPP o łącznej wartości przekraczającej 200 000 000 000 EURO. (Wg: „Partnerstwo publicznoprywatne”, red. Agnieszka Gajewska-Jedwabny, Warszawa 2007).

19. Wśród prezentowanych w e-learningu modeli brak jest modelu DOBT. Można coś na ten temat?

Oczywiście. Jak rozumiem chodzi o DBOT.

Jest to w zasadzie model BOT, z tym, że dodano człon projektowy, rozbudowując BOT (build-operate-transfer czyli: zbuduj-eksploatuj-przekaż) o design - DBOT (design-build-operate-transfer, czyli: zaprojektuj-zbuduj-eksploatuj-przekaż).

20. Skoro w Wielkiej Brytanii PPP rozwija się najlepiej, to może zaadaptować ich ustawę do warunków polskich i problem rozwiązany.

No trudno tu ze skromnych podkarpackich realiów radzić ustawodawcy. Może symptomatyczne jest to, że w Wielkiej Brytanii ... nie ma żadnej specjalnej ustawy o PPP... Obowiązująca w Irlandii i uznawana za szczególnie dobrą ma 7 stron.

Warto zresztą podkreślić, iż przyjęty przez rząd projekt oparty jest na modelu brytyjskim. Tak przynajmniej twierdzi rząd.

21. Często powtarza się, że realizacja projektu PPP jest tańsza. Czy ktoś to naprawdę policzył?

Oczywiście trudno podać konkretne kwoty, każdy projekt jest indywidualny i odrębny od innych. Wiadomo natomiast, iż firmy czy przedsięwzięcia prywatne z reguły są lepiej zarządzane od publicznych, z pewnością też niższe są koszty. Ponadto przedsięwzięcie realizowane w ramach PPP generuje dochody, których sektor publiczny nie osiąga.

Badania prowadzone na świecie a cytowane we wspomnianym wyżej źródle, wykazały, iż koszty realizacji takiej transakcji są średnio o 15% niższe od modelu tradycyjnego. Pomimo tego, iż partner prywatny osiąga z przedsięwzięcia zysk.

Najważniejsze znaczenie ma tu większe zdyscyplinowanie sektora prywatnego i większa ekonomiczność jego działania, co przyspiesza fazę budowy. Zresztą często pojawiające się w umowach kary za nieterminowość sprawiają, iż przedsięwzięcia PPP należą do inwestycji realizowanych wyjątkowo terminowo.

22. Co to jest hybrydowy model PPP?

Zakłada współfinansowanie przedsięwzięcia przy udziale środków unijnych. Innymi słowy wkład prywatny stanowi część wkładu własnego w projekt.

23. Zbliża się koniec roku. I podobno jest już nowa ustawa o PPP.

Istotnie, sejm przyjął w ostatnich dniach listopada sejm przegłosował nową ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym a 17 grudnia Senat przyjął poprawki do nowej ustawy. Teraz poprawki zostaną rozpatrzone przez Sejm.

wróć